中央有關部門和行業協會對證券投資基金法修訂草案的意見

　　近日，全國人大法律委員會、財政經濟委員會和全國人大常委會法制工作委員會聯合召開座談會，聽取中央有關部門和行業協會對證券投資基金法修訂草案(以下簡稱修訂草案)的意見?，F將主要情況簡報如下：

　　一、關于是否將股權投資基金納入本法的調整范圍

　　修訂草案第二條規定，公開或者非公開募集資金設立證券投資基金，由基金管理人管理，基金托管人托管，為基金份額持有人的利益，進行證券投資活動，適用本法。按照草案的上述規定和公司法、證券法關于證券范圍的界定，投資于未上市股份有限公司股票的股權投資基金．屬于證券投資基金，應當接受本法的監管。

　　有的部門和協會提出，證券屬于金融資產，股權屬于實業資產，證券投資基金和股權投資基金的投資對象不同，兩者的投資運作方式、基金治理結構、風險控制機制、業績激勵機制、對管理人員的專業技能要求以及監管方式都不相同，無法適用相同的法律規范。按照目前國務院各部門的職責分工，由國家發改委負責股權投資基金的監管，“牽頭推進產業投資基金和創業投資的發展及制度建設”。實踐中，對股權投資基金已經制定了比較完善的規范，建立了行之有效的備案管理制度，股權投資基金行業整體發展良好，不需要在現行管理體系之外新增一套法律規范、新設一套監管體系。同時，允許證券投資基金投資于未上市股份有限公司的股票，將導致證券投資基金在金融業和實業上的混業經營，可能造成系統性風險。因此，建議不將股權投資基金納入本法的調整范圍。有的部門表示，在常委會審議前，全國人大將修訂草案征求國務院意見時，法制辦在經國務院領導同志批準的回復意見中提出：將股權投資基金納入證券投資基金，由證監會負責監管，涉及對現行監管體制的重大調整，各有關部門對此意見不一致；同時，股權投資基金與證券投資基金在資金募集方式、投資對象、投資運作方式、對投資者的適當性要求、風險防范和監管要求等方面有較大不同，建議對這一問題再作進一步研究。也可考慮不將股權投資基金牽強地解釋為證券投資基金，可在條件成熟時研究制定統一的投資基金法，針對股權投資基金和證券投資基金的不同特點分別作出相應的規定。

　　有的協會提出，實踐中的股權投資基金，既投資于未上市的股份有限公司的股票，也投資于有限責任公司的股權。按照修訂草案的規定，投資于未上市股份有限公司股票的，適用本法；投資于有限責任公司股權的，不適用本法。這將造成監管上的混亂，建議對這一問題再作統籌考慮。

　　有的部門和協會提出，股權投資基金和證券投資基金都是基于信托關系建立的，其本質是相同的，應適用同樣的監管規則。其主要區別在于投資對象流動性上的差異，但這一區別在實踐中往往只是一線之隔。同時，隨著實踐的發展，股權投資基金對金融體系的影響越來越大，在國外一些并購基金(專門從事企業并購的股權投資基金)對資本市場的影響甚至超過了傳統的證券投資基金。從世界主要發達國家看，將股權投資基金和證券投資基金納入統一監管已經是大勢所趨。修訂草案將股權投資基金納入調整范圍，與證券投資基金實施統一監管，適用相同的監管規則，是合理的、可行的，將有利于規范整個基金行業的發展。

　　二、關于基金的稅收

　　修訂草案第八條規定，基金財產投資的相關稅收，依照法律由基金管理人代為繳納或由基金份額持有人自行繳納。

　　有的部門提出，證券投資基金相關稅收涉及多個環節及不同納稅主體和稅種，目前財政部和國家稅務總局正在對這一問題進行研究調整，不宜在法律中對此作出具體規定。同時，修訂草案的規定實際上只是涵蓋了所得稅的繳納方式，對于其他稅收事項并沒有涉及。建議在法律中不要對基金的稅收事項作出規定，或者僅作出原則規定，即基金財產投資的相關稅收依照稅收法律法規的規定執行。

　　有的部門提出，修訂草案的規定是明確基金本身不是納稅主體，基金財產的投資收益應繳納的所得稅由投資人承擔，這樣的規定可能會導致基金成為避稅的工具。此外，中央多次強調要堅決抑制社會資本脫實向虛，防止虛擬經濟過度循環和膨脹。對證券投資基金給予過度的稅收優惠，是否會造成產業空心化，影響實體經濟的發展，建議再慎重研究。

　　三、關于基金管理人

　　1．修訂草案第十三條中規定，設立管理公開募集基金的基金管理公司，主要發起股東應當具有經營金融業務或者管理金融機構的經驗。

　　有的協會提出，規定基金管理公司的主要發起股東具有金融業務背景，可能導致實踐中證券公司、商業銀行等金融機構對設立基金管理公司的壟斷。金融機構運作基金注重短期獲利，而不注重對優質上市公司的長期戰略投資，不利于相關產業的健康發展。建議在設置合理準入門檻的基礎上，允許其他行業的主體成為基金管理公司的主要發起股東，打破金融行業的壟斷。

　　2．修訂草案第十九條規定，基金管理人的董事、監事、高級管理人員和其他從業人員，其本人、配偶、利害關系人進行證券投資，應當事先向基金管理人申報，并不得與基金份額持有人發生利益沖突。

　　有的協會提出，如允許上述人員進行證券投資，應當建立完善的防范利益沖突的制度，一是投資報告制度，要求上述人員定期向基金管理公司董事會報告證券投資情況，說明是否存在利益沖突，并由基金管理公司定期向監管機關報告；二是信息披露制度，對上述人員所需披露的信息作出詳細規定；三是對上述人員的持股期限作出明確規定；四是對上述人員的證券交易賬戶實施監控。

　　3．修訂草案第二十四條對基金管理公司計提風險準備金作出了規定。

　　有的部門建議增加規定，風險準備金計提的具體辦法，由國務院財政部門會同有關部門制定。

　　有的部門提出，證券投資基金的投資者眾多，投資范圍較廣，組織形式多元，可能出現跨行業、跨市場的風險，單靠計提風險準備金無法有效防范基金風險。有的部門建議增加有關基金風險處置和基金持有人保護的規定。

　　四、關于基金的組織形式

　　1．修訂草案第四十八條規定，公開募集基金可以采用契約型、理事會型的組織形式，非公開募集基金還可以采用無限責任型的組織形式。

　　有的部門提出，國外除契約型基金外，還規定了通過設立公司、合伙企業而形成的公司型基金和合伙型基金。修訂草案規定的理事會型和無限責任型基金，是對公司型和合伙型基金的借鑒和創新，但這種借鑒和創新實際上還是依附于契約型基金的模式，沒有成立公司、合伙企業等法律實體。實踐中可能存在以下問題：一是，不利于該種形式的基金像真正意義上的公司型和合伙型基金那樣，以獨立的法律主體地位行使對所投資企業的權利，并承擔義務。二是，不利于該種基金借助公司法和合伙企業法規定的組織架構，建立起有效的治理機制來防范投資風險。三是，規避了廠商登記等環節的監管。

　　有的部門建議對無限責任型基金中擔任無限責任人應當符合的條件作出明確規定；同時建議刪去修訂草案第五十八條中關于無限責任人可以是與基金管理人有控制關系的機構的規定。

　　2．有的部門提出，不同組織形式的基金在治理結構和對監管規則的適用上有所不同，建議根據其不同的法律特性，分章節作出規定。

　　五、其他意見

　　1．有的部門建議增加規定，基金的會計行為應當符合有關法律法規的規定，遵守國家統一的會計制度。

　　2．有的部門建議明確修訂草案中有關基金管理人、基金托管人和基金服務機構的審批、注冊、備案與工商登記的關系。

　　3．有的部門提出，為獲取全面的金融統計信息，防范金融風險，建議增加規定，對證券投資基金的監管，應當納入國務院金融監督管理協調機制。人民銀行可以向基金管理人和基金托管人采集證券投資有關的數據。

　　4．有的部門建議增加關于外商投資的證券投資基金、基金管理公司的原則規定，為相關部門制定管理辦法提供依據。